全球視角下的稅收管理（中）

　　二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

　　（一）集權(quán)化管理的優(yōu)勢(shì)

　　集權(quán)化的管理能夠在低成本下提供高質(zhì)量的服務(wù)，因?yàn)檩^大的管理單位能從較大規(guī)模的運(yùn)作中獲取優(yōu)勢(shì)，能夠雇用更高水準(zhǔn)的職員，并進(jìn)行專業(yè)化分工，能提供更高質(zhì)量的信息技術(shù)；更有能力處理與較大納稅者之間的遵從糾紛；更有條件處理跨地區(qū)的應(yīng)稅活動(dòng)。然而，集權(quán)化的管理透明度并不高，而且對(duì)地方稅的責(zé)任不強(qiáng)，會(huì)耽誤地方政府的征收時(shí)機(jī)，降低了地方政府制定稅收政策的自主權(quán)。通常情況下，中央政府通常會(huì)對(duì)稅收結(jié)構(gòu)作出限制，因此束縛了地方政府的稅收政策選擇。正如國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中介紹的那樣，下級(jí)政府課征的稅收由中央管理部門來(lái)負(fù)責(zé)征收有如下方面好處：

　　1.集權(quán)化的管理增加了通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本的可能性。小的地方管理能夠通過與大的實(shí)體簽約或與其他管理層聯(lián)合運(yùn)行，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)性。但如果在集權(quán)的管理下，這種情況發(fā)生的可能性就小一些。

　　2.無(wú)論納稅實(shí)體或課稅行為發(fā)生在本國(guó)的哪個(gè)地方，統(tǒng)一的集權(quán)化系統(tǒng)改進(jìn)了納稅人受到平等對(duì)待的機(jī)會(huì)。中央系統(tǒng)具有良好的管理控制力，在全國(guó)每個(gè)地方都適用同樣的程序和過程。因?yàn)榈胤焦芾砀咏用瘢藗儞?dān)心會(huì)出現(xiàn)地方政府的管理偏好和納稅人保密信息被誤用的問題。集權(quán)化的管理能使用一個(gè)信息系統(tǒng)對(duì)納稅人的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，并對(duì)所有稅種使用單一的納稅人代碼。

　　3.中央組織能夠?qū)崿F(xiàn)人員的輪換——這對(duì)于降低腐敗可能性的內(nèi)部控制是關(guān)鍵性的。在一個(gè)小的管理單位，具有足夠能力的稽查人員很可能太少而難以維持正常的人員輪換去適應(yīng)大量復(fù)雜工作的要求。

　　4.集中管理減少了納稅人和稅務(wù)部門之間的文檔資料（歸檔、等），因?yàn)檎魇杖魏味惙N都有固定成本，所以集中管理能為整個(gè)中央和地方收入系統(tǒng)減少管理和服從的成本。正如Boadway，Roberts，和Shah論述的那樣，當(dāng)兩個(gè)政府共用一個(gè)稅基時(shí)，"任何征稅都會(huì)有固定的成本，這些成本不得不由每個(gè)稅種承擔(dān)，納稅人也不得不負(fù)擔(dān)所有稅收服從成本。"集中管理可以削減這些成本，消除納稅人的一些困惑，比如什么樣的稅收組織是負(fù)責(zé)咨詢，接受文件，接受投訴的等。

　　5.集權(quán)下的大型管理機(jī)構(gòu)能提供更多的專業(yè)人員，支付更高的工資（這會(huì)降低腐敗的誘惑），并且工作人員實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工，擁有使用更復(fù)雜信息技術(shù)的預(yù)算。在一些小的機(jī)構(gòu)中，員工可能要處理所有日常工作，這樣就失去了專業(yè)化分工以及責(zé)任分散所形成的內(nèi)部控制優(yōu)勢(shì)。

　　6.集權(quán)國(guó)家的稅收管理有更好的條件來(lái)處理國(guó)家和國(guó)際事務(wù)。地方機(jī)構(gòu)可能在使大公司稅收服從方面受挫。Tannenwald評(píng)述到："在美國(guó)，州和地方政府在征收公司稅中越來(lái)越束手無(wú)策".他們?nèi)鄙俜珊蜁?huì)計(jì)人才來(lái)應(yīng)對(duì)大公司的避稅和逃稅策略。在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，這個(gè)問題則更為嚴(yán)重。國(guó)家稅收管理也更有能力處理國(guó)內(nèi)的跨地區(qū)或地方邊境的應(yīng)稅行為。

　　7.中央管理能提供轉(zhuǎn)移支付以減少下級(jí)政府之間的橫向財(cái)政差異。從下級(jí)政府管理的稅種中獲得的收入，通常留在征收的政府當(dāng)中。這導(dǎo)致?lián)碛懈叨惢A賦如自然資源、重工業(yè)、大型商場(chǎng)等的地區(qū)與缺乏這類稅收稟賦地區(qū)之間的巨大差距。

　　（二）獨(dú)立的地方管理優(yōu)勢(shì)

　　獨(dú)立的地方管理具有小規(guī)模優(yōu)勢(shì)，它能提供創(chuàng)新的自由，收入的多樣性，更接近納稅人，能夠提供較低成本的高質(zhì)量管理。這種管理能夠執(zhí)行多稅種的納稅人登記和征管，可以因地制宜地制定地方稅收政策并保護(hù)稅基，減少通過中央集權(quán)官僚體制決策的拖拉，保證地方收入及時(shí)入庫(kù)；并為管理創(chuàng)新提供試驗(yàn)環(huán)境。

　　在分權(quán)體制下，由地區(qū)和地方政府來(lái)發(fā)展稅收政策是合理的，那么考慮獨(dú)立的地區(qū)和地方管理是否從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面都有需要也是合理的。以下介紹獨(dú)立的地區(qū)和地方稅收管理經(jīng)驗(yàn)：

　　1.對(duì)地方情況的熟悉和與之相適應(yīng)的靈活調(diào)節(jié)能力，使地方政府在納稅人注冊(cè)、征管和執(zhí)行方面更容易落實(shí)。當(dāng)?shù)胤秸O(shè)計(jì)好自己的稅收結(jié)構(gòu)時(shí)，就能據(jù)其具體的設(shè)計(jì)出地方管理。稅收管理不應(yīng)是一種對(duì)地方特點(diǎn)顧及周到的中央管理類型，管理的決定可以不通過中央官僚體制的認(rèn)可。作為一項(xiàng)管理策略，應(yīng)根據(jù)地方大型納稅人情況決定稅收征管，而不是按國(guó)家條款中規(guī)定的大型納稅人定義去執(zhí)行。同時(shí)一些管理功能的私有化減少了對(duì)地方能力的顧慮。世界發(fā)展報(bào)告指出：私有化可以減少地方政府對(duì)熟練員工數(shù)量的要求，因?yàn)樗接谢姆?wù)需要的是監(jiān)管而不是實(shí)際管理。

　　2.地方稅收部門可以對(duì)中央政府利益范圍以外的經(jīng)濟(jì)行為征稅，因?yàn)榈胤焦芾碚呤煜ぎ?dāng)?shù)厣虡I(yè)環(huán)境，能夠以相對(duì)低的成本將小型企業(yè)納入稅收體系中。如果中央和地方稅務(wù)管理部門相互交換信息的話，將其納入地方稅收體系也會(huì)促進(jìn)中央政府組織收入。

　　3.當(dāng)?shù)胤蕉愂盏墓芾矸珠_時(shí)，納稅人能夠容易地明白哪級(jí)政府征哪些稅，并被問責(zé)。納稅人在接到綜合財(cái)產(chǎn)稅清單或準(zhǔn)備一份綜合所得稅申報(bào)時(shí)，常常不容易察覺到哪一級(jí)政府究竟以多大比例征稅，這就降低了預(yù)算選擇可問責(zé)性所需的財(cái)政自治度。

　　4.獨(dú)立的地區(qū)和地方稅權(quán)能充當(dāng)稅收管理經(jīng)驗(yàn)的實(shí)驗(yàn)室，從而開發(fā)出一些較小組織所具有的靈活特征來(lái)創(chuàng)造出新的方法和技術(shù)。例如：美國(guó)的州稅收部門領(lǐng)導(dǎo)了新信息技術(shù)的應(yīng)用，通行碼和圖像被應(yīng)用于稅收管理中，西澳大利亞州稅收部門廣泛地推銷它的稅收征管系統(tǒng)，印度的Gujarat邦發(fā)明了一種邦之間道路收費(fèi)站的電腦控制稅務(wù)系統(tǒng)，能將清繳時(shí)間從30分鐘縮減到2分鐘。一些地方政府對(duì)資源管理具備更好的靈活性和更強(qiáng)的控制力，一些擁有更多創(chuàng)造性的管理人員，另外一些有更好的實(shí)驗(yàn)環(huán)境。這樣，稅收管理的自然實(shí)驗(yàn)就行之有效了，這在集權(quán)的管理下是不可能發(fā)生的。此外，所產(chǎn)生的影響是地區(qū)性和有限的。

　　5.獨(dú)立的管理能夠提供對(duì)收入快速而準(zhǔn)確的控制。Veehorn和Ahmad認(rèn)識(shí)到，中央管理意味著地方政府感覺到對(duì)收入幾乎沒有控制力。在獨(dú)立管理下，地方政府不必等待中央分配稅款，因?yàn)榧{稅人一旦交稅，地方政府就控制了資金。遺憾的是，中央管理通常缺乏快速反應(yīng)能力，因?yàn)閷?duì)其他政府的支付不是其關(guān)注的基本問題。同時(shí)，獨(dú)立的地方管理簡(jiǎn)化了收入計(jì)算工作：沒有政府之間合理分配稅款的爭(zhēng)議——這是一級(jí)政府代征另一級(jí)政府稅收時(shí)經(jīng)常要爭(zhēng)論的問題。

　　6.地方政府喜歡獨(dú)立的管理所提供的就業(yè)機(jī)會(huì)。遺憾的是，一些國(guó)家把勞動(dòng)密集度和高征收成本視為一大優(yōu)勢(shì)。Fjeldstad對(duì)坦桑尼亞地方稅收管理評(píng)論到："對(duì)于小稅種和收費(fèi)，其征收成本就是其征收的理由。換句話說(shuō)，目的就是為了讓本來(lái)會(huì)失業(yè)的人提供就業(yè)或創(chuàng)收機(jī)會(huì)。"

　　7.地方政府可能不會(huì)滿足于中央的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。Alm曾評(píng)論說(shuō)，收入管理的效應(yīng)既包括政府收入又包括納稅人公平。地方單位會(huì)采用不同于中央管理的方法來(lái)平衡這兩種效應(yīng)，而且地方管理允許政策反映這些差別。

　　8.當(dāng)公司或個(gè)人的稅收被兩級(jí)政府享有而他們出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，獨(dú)立管理將確保地區(qū)和地方利益。何級(jí)政府負(fù)責(zé)征收何種稅基的問題，例如，在幾個(gè)管轄區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)利潤(rùn)或在幾個(gè)地區(qū)有工作任務(wù)的個(gè)人收入，是引起爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。企業(yè)和個(gè)人會(huì)做合法的解釋來(lái)減輕它們的稅收責(zé)任。結(jié)果，即使納稅人繳納了全部中央稅，地方政府還是可能得到比它們預(yù)期的更少的收入。既管理中央又管理地方稅收的中央稅收機(jī)構(gòu)，幾乎可以肯定不會(huì)像地方政府那樣去關(guān)注地方稅。通常來(lái)說(shuō)，當(dāng)上級(jí)政府（及其職員）管理地方稅收時(shí)，存在的危險(xiǎn)是：征管者較少關(guān)注地方稅，更多關(guān)注本級(jí)稅。

　　9.雙重征管能檢測(cè)出中央和地方管理層在信息交換中的漏洞，可能使腐敗更加困難——即兩個(gè)層次的實(shí)施官員都必須被買通。Radian評(píng)述到："在中央和地方都行使征稅權(quán)的國(guó)家，比單獨(dú)依靠中央行使稅權(quán)的國(guó)家，更具征管能力。"

　　10.Burgress和Stern假定："稅收遵從的傳統(tǒng)差異也許能解釋很多世界范圍的資源匱乏和組織不當(dāng)?shù)亩愂展芾砟Ｊ健?許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家沒有什么稅收遵從傳統(tǒng)。相對(duì)于遙遠(yuǎn)的中央政府代理機(jī)構(gòu)管理而言，地方管理能更好地把人民納入稅收體系中。

　　11.獨(dú)立管理具有競(jìng)爭(zhēng)的一面。Mclure和Martinez的關(guān)于分權(quán)的論點(diǎn)也適用于稅收管理："就像市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)消費(fèi)者免受商業(yè)者的剝削一樣，稅收競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)保護(hù)公民免受政治家和官僚的盤剝。"